The Optimal Banking Structure: Theory and Evidence from the United States - George J. Benston (Kredit und Kapital, 1972)
Die optimale Struktur des Bankwesens: Theorie und Praxis in den Vereinigten Staaten Die optimale Struktur des Bankwesens wird dadurch gekennzeichnet, daß die Banken bei einem gegebenen Qualitätsgrad den Bankleistungswünschen der Öffentlichkeit zu den niedrigstmöglichen Kosten gerecht werden. Gesamtwirtschaftlich bedeutet eine optimale Struktur, daß der Bedarf der Öffentlichkeit mit dem rationellsten Mittel-Aufwand befriedigt wird. Diese Kriterien werden durch eine auf Wettbewerb ausgerichtete Markt-Struktur, die frei von staatlichen Unterstützungen und Eingriffen sowie Sanktionen ist, erfüllt. Um ein optimales Funktionieren des Wettbewerbs auf den Märkten zu gewährleisten, müssen folgende Voraussetzungen gegeben sein: Eintritte in und Ausscheiden aus dem Markt (durch Fusionen, Übernahme oder Insolvenzen) sollten nicht beschränkt sein; Kartelle und Monopole darf es nicht geben. Um festzustellen, in welchem Ausmaß diese Bedingungen für das Bankwesen zutreffen, wurden in den Vereinigten Staaten empirische Untersuchungen angestellt. Zunächst wurden die Möglichkeiten von Einsparungen durch stärkeres Wachstum analysiert. Denn wenn das Bankwesen durch wesentliche und dauerhafte Kosteneinsparungen bei hohem Geschäftsvolumen charakterisiert wäre, so würde letztendlich bei freiem Wettbewerb nur eine Bank überleben. Eine Durchleuchtung von Analysen der Betriebskosten von Geschäftsbanken und Sparinstituten ergab statistisch zwar bedeutsame, aber umfangmäßig relativ unerhebliche Kostenersparnisse. Einer Leistungs-Steigerung von 100 %/, stand ein Kostenanstieg von 93 %/, gegenüber. Zwar schienen kleinere Banken weniger rationell als große Institute zu arbeiten, jedoch nahm der Kostenvorteil bei Wachstum sehr schnell ab. Trotz des Mangels, daß in den erwähnten Untersuchungen Großbanken nicht enthalten waren, geht aus den Analysen von Staaten wie z.B. Kalıfor nien hervor - dies wird durch praktische Erfahrungen gestützt -, daß ein freier Wettbewerb im oben definierten Sinne nicht zu einer Beherrschung des Marktes durch eine oder wenige sehr große Banken führen dürfte. Daraus wäre zu folgern, daß seitens der zuständigen Behörden Fusionen zumindest soweit genehmigt werden sollten, wie der Wettbewerb nur unwesentlich dadurch eingeschränkt wird. Dabei ist allerdings die Schwierigkeit zu bedenken, eine wirklich exakte Definition der Beurteilungskriterien zu geben. Behörden verwenden normalerweise nur das Konzentrationsverhältnis als Maßstab für die Intensität der Konkurrenz. Demgegenüber wird nicht in Betracht gezogen, in welchem Ausmaß eine größere Zahl von Banken oder eine geringere Machtstellung der einzelnen Bank am Markt mit größeren Vorteilen für die Allgemeinheit verbunden ist. Um dies festzustellen, wurden Untersuchungsergebnisse bezüglich der Konzentrationswirkungen auf Kreditzinsen, Gebühren für Dienstleistungen im Kontokorrentverkehr sowie Zinsen auf langfristige Einlagen analysiert. Fast alle Studien, die sich mit Kreditzinsen befassen, sind so wenig aussagekräftig, daß daraus keine Schlußfolgerungen gezogen werden können. Aus anderen, brauchbaren Untersuchungen ergibt sich, daß die Zinssätze für Darlehen in Gebieten, in denen nur wenige Kreditinstitute existieren oder die von einzelnen Banken beherrscht werden, etwas höher sind. Ebenso scheinen die Gebühren für Dienstleistungen im Kontokorrentverkehr höher und die Zinsen für langfristige Einlagen in der Tendenz niedriger zu liegen als in Regionen mit scharfer Konkurrenz. Doch reichen die bestehenden empirischen Untersuchungen keineswegs aus, um zwingende und allgemeingültige Aussagen treffen zu können. Infolge der unzulänglichen Daten fällt es Behörden relativ leicht, bis zu einem gewissen Grad durch Fusionen nicht beunruhigt zu sein, da sie davon ausgehen können, daß keine wesentliche Einschränkung des Wettbewerbs erfolgt. Zwecks Analyse der Vorteile einer seitens des Staates liberalen Fusionspolitik wurden in einem nächsten Schritt die Motivationen untersucht, die für Kreditinstitute maßgebend waren, sich mit anderen Banken zusammenzuschließen oder andere Institute zu erwerben. Dabei wurde deutlich, daß Kostenvorteile offenbar kein Grund für oder das Ergebnis von Fusionen bzw. den Erwerb von anderen Banken waren. Vielmehr schien das Hauptstreben darin zu liegen, dem Kundenkreis allgemein bessere Leistungen durch ein breiteres Sortiment an Kredit- und Dienstleistungen zu bieten. Aus Untersuchungen von Fusionen nicht untereinander konkurrierender Kreditinstitute sowie von Fusionen, die den Wettbewerb bei verschiedenen Kundengruppen unterschiedlich beeinflussen, ergab sich folgender Schluß: Fusionen wirken sich fühlbar nur auf lokale und kleinere Kunden aus. Fusionsverbote, die mit der möglichen Einschränkung des Wettbewerbs motiviert werden, beruhen gewöhnlich nicht auf zwingenden Argumente Eine bedeutsame Rolle für ein gutes Funktionieren von Märkten, auf denen Konkurrenz besteht, spielt der freie Zutritt. Es werden heutzutage immer noch Zutrittsbeschränkungen in Erwägung gezogen. Während ökonomische Schranken als zu schwach angesehen werden, gelten dirigistische Maßnahmen als zu tiefgreifend. Eine Analyse dieser Überlegungen zeigt, daß das Grundmotiv, das hinter den staatlichen Restriktionen, die den Zutritt zu den Bankmärkten regeln, steht, auf überkommenen Vorstellungen beruht. Die Furcht vor ruinösem Wettbewerb, vor zu vielen Banken und vor möglichen Insolvenzen ist nicht stichhaltig. Es kann im Gegenteil als erwiesen gelten, daß der Offentlichkeit im Hinblick auf die Preise und die Quantität und Qualität der Dienstleistungen durch einen offenen Zugang zum Bankenmarkt durch neue Institute sehr gedient ist, ohne daß die Sicherheit der einzelnen Institute ernsthaft gefährdet ist. Um diesen Zustand zumindest aufrechtzuerhalten und ihn ggf. weiter auzubauen, sollte die Administration den Zugang neuer Banken erlauben und fördern, sei es durch Neugründungen oder durch Errichtung von Niederlassungen. Nur so kann eine optimale Versorgung der Öffentlichkeit mit Bankleistungen gewährleistet sein – – The Optimal Banking Structure: Theory and Evidence from the United States The optimal banking structure is one in which banks determine, meet and even anticipate the public's demands at the least cost for a given level of quality. For the economy, the optimal structure is one in which the public's demands are met with the most efficient expenditures of resources. A competitive market structure, free from government subsidies, penalties and regulations meets these criteria. For competitive markets to operate optimally, the following conditions must obtain: entry and exit (via mergers, acquisition or failure) should be unrestricted, and cartels and natural monopolies should not occur. The extant empirical evidence from the United States is considered to determine the extent to which these conditions apply to the banking industry. Economies of scale are considered first because, if the banking industry is characterized by significant and continuous economies of large scale operations, eventually only one bank would survive under free competition. The studies of the operations costs of commercial banks and savings and loan associations reviewed report statistically significant but not very great economies of scale: a 100 percent increase in output is associated with a 93 percent increase in costs. Thus, small banks appear less efficient than large banks, but the cost advantage of larger size diminishes fairly rapidly. Although data on giant banks were not included in the studies, the analyses reported and the experience in states such as California indicate that free competition should not lead to the dominance of the market by one or a few very large banks as a consequence of operating economies of scale. It would seem, then, that the authorities should permit mergers except where these substantially reduce competition. But competitive markets are difficult to define operationally. Since the authorities usually rely on concentration ratios to measure competition, the extent to which a greater number or lesser dominance of banks in a market is associated with greater benefits to the public should be considered. Evidence is reviewed on the effect of concentration on interest rates for loans, service fees for demand deposits, and interest paid on time deposits. Most of the studies on loan interest rates are so poorly structured that no conclusions can be accepted. Those studies that are useful indicate slightly higher interest rates on loans in areas where there are few financial institutions, or dominance by two or three.banks. Service charges on deposits also appear to be higher and interest paid on time deposits lower in areas where competition is reduced. But the evidence is weak. Since the evidence does not indicate that more than a few institutions are necessary for competitive conditions to exist, the authorities need not be overly concerned that mergers usually will reduce competition. To determine the benefits from a liberal merger policy, the motivation of banks to merge with or acquire other banks is considered. Studies reveal that savings in operatıng costs do not appear to have been a motive for or result of mergers or acquisitions of banks by holding companies. They also reveal that merged and acquired banks tend to serve the public better by offering more loans and service. Mergers that affect competition differently for different classes of customers and mergers of banks that do not presently compete also are discussed. It is concluded that the effect of mergers on local and smaller customers should be given precedence and that prohibition of mergers that reduce potential competition is not usually based on valid reasoning. The keystone to the effective operation of competitive markets is free entry. Barriers to entry are considered. Economic barriers are found to be slight and regulatory barriers great. Analysis shows that the rationale behind government restrictions on entry into banking is based on outmoded considerations. Fear of destructive competition, overbanking and bank failure are not valid. To the contrary, a considerable body of evidence shows that new entrants to banking markets improve prices and service to the public with no evident adverse effect on the safety of existing institutions. Thus, the authorities should allow and encourage entry into banking markets via new banks, branching, and expansion of banking powers to allow other institutions to serve the public
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