Soziale Infrastruktur und Teilhabechancen: Ansätze zur Analyse der Kindertagesbetreuung und des ganztägigen Lernens in Bremen

Abstract

Die Forschungslage zu den Defiziten öffentlicher Infrastruktur ist eindeutig. Führende Institute (DIW, Difu, IMK, KfW) beklagen in ihren Studien wesentliche Mängel bei den staatlichen Investitionen und der kommunalen Infrastruktur. Einen Hauptkritikpunkt bildet die niedrige Investitionstätigkeit. Detaillierte Betrachtungen zeigen, dass der Rückgang der Bruttoinvestitionsquoten vor allem bei den Kommunen dramatisch ist. Hierbei wird ein Zusammenhang mit deutlich gestiegenen Sozialausgaben vermutet. Diese Infrastrukturstudien berücksichtigen aber zumeist keine Personalausgaben. Ihre Ergebnisse weisen demnach Infrastrukturdefizite in Hinblick auf notwendige Bau- und Sanierungsvorhaben aus. Sie sind aber unvollständig, da die Institutionen der sozialen Infrastruktur nicht ohne einen entsprechenden Personalkörper wirken können. Die OECD wählt deshalb den Ansatz, formale Bildungsausgaben in Prozent des Bruttoinlandsprodukts zu vergleichen. Dabei werden Investitions- und Personalausgaben im Bildungssektor berücksichtigt. In diesen Berechnungen schneidet Deutschland allerdings unterdurchschnittlich ab. In dieser Untersuchung wurde ausgehend von den genannten Infrastrukturstudien die Entwicklung des Begriffs der sozialen Infrastruktur analysiert. Eine Zuspitzung auf soziale Infrastruktur findet dabei in der ökonomischen Debatte nicht statt, sondern ergibt sich eher indirekt in Bezug auf einzelne menschliche Grundbedürfnisse. Die bestehenden Definitionen weisen zudem enumerativen Charakter auf. Als gemeinsame Merkmale werden die verbindliche sowie kostenlose bzw. kostengünstige Bereitstellung von Gütern und Dienstleistungen zur Befriedigung menschlicher Grundbedürfnisse genannt. Eine wirkliche Begriffsannäherung ist damit aus unserer Sicht nicht gewährleistet. Wir plädieren daher abschließend für eine inhaltliche Verknüpfung von sozialer Infrastruktur mit dem Ansatz der Teilhabe- und Verwirklichungschancen nach Amartya Sen (2000). Demnach wären unter sozialer Infrastruktur diejenigen Anlagen, Einrichtungen, Dienste und deren Personal zu verstehen, welche dazu beitragen, Teilhabe- und Verwirklichungschancen von Menschen zu eröffnen. Sie werden unter öffentlicher Gewährleistung und (Ko-)Finanzierung kostenlos oder zumindest kostengünstig erbracht. Mit einem solchen Verständnis lassen sich neben den klassischen Feldern der Bildungsinfrastruktur, sozialen und kulturellen Einrichtungen sowie der Krankenversorgung auch Maßnahmen öffentlich geförderter Beschäftigung oder des sozialen Wohnungsbaus unter sozialer Infrastruktur fassen. Auf Basis dieses Verständnisses haben wir trotz teilweise defizitärer Datenlage auf den Ebenen der Bundesländer und Kommunen ein aus unserer Sicht nachvollziehbares empirisches Variablenset zur Bewertung von sozialer Infrastruktur generiert. Zur Analyse dienen (1) konsumtive und investive Ausgaben, (2) das Erfüllen von Rechtsansprüchen und objektiven Rechtsverpflichtungen, (3) die Befriedigung von Bedarfen, (4) feldspezifische Leistungsmerkmale und Qualitätsstandards sowie (5) soziale Verteilungswirkungen. Die für eine Infrastrukturanalyse entwickelten Kriterien wurden im Rahmen dieser Studie auf die Bereiche der Kindertagesbetreuung und des ganztägigen Lernens in Bremen angewendet. Deutlich zeigte sich dabei, dass die Kindertagesbetreuung in Bremen noch zahlreiche Defizite aufweist. Diese betreffen zum einen die Zahl der Betreuungsplätze und den Betreuungsumfang, zum anderen aber auch Qualitätsmerkmale wie die Sprachförderung, die sozialräumliche Entwicklung der Einrichtungen in benachteiligten Quartieren oder die Durchgängigkeit. Diese Mängel gefährden Zielsetzungen der sozialen Infrastruktur, vor allem die Armutsprävention, aber auch die Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Der Bremer Senat steht hier vor der Herausforderung, die frühkindliche Bildung in allen Stadtteilen durchgängig und bedarfsgerecht auszugestalten, die Betreuungszeiten auszuweiten und Aspekte wie die Sprachförderung und die Elternkooperation stärker am Sozialraum zu orientieren. Auch müssen Zuwandererkinder besser mit den Angeboten erreicht werden. Dabei sollten Standards im Hinblick auf die Gruppengrößen und die Qualifikation des Personals nicht abgesenkt werden. Erste Beschlussfassungen des vorherigen Senats deuten zukünftig in diesen Bereichen aber auf erste Verbesserungen. Die Analyse des ganztägigen Lernens zeigte ein ausgeglichenes Verhältnis von Stärken und Schwächen. Defizite betreffen vor allem einen Mangel an Betreuungsmöglichkeiten, da Eltern keinen Rechtsanspruch auf eine Ganztagsschule besitzen. Bremen konnte in den letzten Jahren seine Ganztagsschulangebote zwar sukzessiv ausweiten. Die Ausbaudynamik in Bezug auf die Versorgungsquoten war dabei im Bundesländervergleich sehr hoch. Dennoch ist auch in Bremen eine Bedarfsgerechtigkeit, v. a. im Grundschulbereich nicht gegeben. Insbesondere die ungleiche Verteilung von Ganztagsplätzen über das Stadtgebiet fällt auf. Die zukünftige Rolle der Horte ist klärungsbedürftig. Auch die Sprachförderung bedarf einer Ausweitung und besseren Verzahnung zur Kindertagesbetreuung. Beschlussfassungen des vorherigen Senats deuten zukünftig in diesen Bereichen aber auf erste Verbesserungen. [...]