Die Fiskalarchitektur der EU-Kohäsionspolitik

Abstract

Die Europäische Union wird in ihren gegenwärtigen Strukturen oftmals als schwerfällig, entscheidungshemmend, ineffizient und somit nicht wirklich erweiterungsfähig charakterisiert. Pandemie, Ukrainekrieg, Energiekrise und die zunehmend ungewisse Rolle in der Weltwirtschaft haben den großen Modernisierungsdruck auf die EU weiter erhöht. Die Struktur- und Kohäsionspolitik ist in diesem Kontext doppelt interessant. Sie ist mit 30 Prozent des regulären EU-Haushalts eines ihrer wichtigsten Handlungsfelder, das sich über die Jahrzehnte zu einem komplexen und intransparenten Ziel- und Instrumentengeflecht entwickelt hat, wodurch sie zu einem "Teil des Problems" geworden ist. Zugleich ist die Regionalpolitik traditionell ein "Teil der Lösung", wann immer es darum geht, durch finanziellen Ausgleich den Weg zu Erweiterung und/oder Vertiefung der EU zu ebnen. Das Papier untersucht diese Doppelfunktion der Kohäsionspolitik, indem es die Fiskalarchitektur beleuchtet, die das tragende Gerüst unter Konvergenz- und Kohäsionszielen bildet. In mehreren Schritten wird die Kohäsionspolitik in ihrer Funktion als ein europäischer Finanzausgleich betrachtet. Die Geschichte der Regionalpolitik wird nachgezeichnet als eine Entwicklung, in der das Ausgleichsmotiv immer zuerst kam, bevor kohäsionspolitische Begründungen über instrumentelle oder finanzielle Ausweitungen dieses Politikfeldes gelegt wurden. Der "Mezzogiorno-Test" zeigt, dass die Funktion als Finanzausgleich unverändert dominiert: Neben der fördernden Kohäsionspolitik spielt die ausgleichende Kohäsionspolitik faktisch eine sehr wichtige Rolle. Das wird im Papier quantitativ illustriert sowie mit einer vertieften Betrachtung des kaum analysierten Mechanismus, der für die Allokation der EU-Gelder über die Mitgliedstaaten und deren Regionen sorgt. Nicht zuletzt mit Blick auf diesen als "Berlin-Methode" bezeichneten Finanzausgleichstarif formuliert das Papier mehrere Empfehlungen zu Modernisierung der Strukturpolitik. Dabei geht es darum, die Bestimmung der Kohäsionspolitik, auch als Finanzausgleich zu wirken, offen anzuerkennen und produktiv für die Weiterentwicklung dieses Politikfeldes zu nutzen. Der Charakter als vertikaler Finanzausgleich mit horizontaler Wirkung und starkem investiven Fokus sollte beibehalten werden, aber gemäß dem Subsidiaritätsprinzip weiterentwickelt werden. In diesem Zuge kann auch der "Luxus-Finanzausgleich" zurückgefahren werden, der heute durch die Zuweisung von Kohäsionsmittel selbst an die reichsten Regionen der EU durchgeführt wird und 27 Milliarden Euro im Jahr kostet. Eine stärke Beachtung des Subsidiaritätsprinzips in der Kohäsionspolitik erleichtert es den Mitgliedstaaten auch, moderne place-based policies zu realisieren, mit denen Klimaschutz- und weitere Transformationsziele reibungsfreier und wirkungsvoller implementiert werden können.